《連云港市地下文物保護辦法》（市政府5號令）政策解讀

2020年5月15日，市政府印發了《連云港市地下文物保護辦法》（連云港市人民政府令第5號）（以下簡稱《辦法》），自2020年7月1日起施行。為了便于各責任主體和相關監管部門更好地理解該辦法的相關內容，現就《辦法》出臺的背景、意義和主要內容說明如下。

一、出臺背景

2018年10月，中辦國辦印發《關于加強文物保護利用改革的若干意見》，其中就地下文物保護明確提出，“地方政府在土地儲備時，對于可能存在文物遺存的土地，在依法完成考古調查、勘探、發掘前不得入庫”。

連云港市歷史悠久，境內文化遺存豐富，地下文物埋藏眾多，是中華五千年文明歷史的重要發源地之一。近年來，我市基本建設速度快、規模大，基本建設和地下文物保護的矛盾時有發生，破壞地下文物的行為日益加劇，迫切需要進一步完善法律法規，以地方立法的形式規范公民法人及其他組織在地下文物保護利用中的行為和程序。

二、主要意義

《辦法》的出臺，以地方立法的形式把文化文物部門在地下文物保護工作中探索總結的保護經驗和管理措施納入規范化、法治化的軌道，進一步厘清各級地方政府的主體責任和相關部門的職責，規范公民法人及其他組織在地下文物保護利用中的行為和程序，不僅有益于連云港市的地下文物保護，有利于助力連云港市申報國家歷史文化名城，而且對進一步推進連云港市經濟、社會、文化的協調發展，推進文物與旅游等相關產業融合發展，具有十分積極的作用和影響。

三、主要內容

1.不作法典化立法，簡化內容，取消草案的章節設置，直接以條文開篇。《辦法》共有27個條文。

2.本辦法所稱地下文物，是指本市行政區域內地下具有歷史、藝術、科學價值的古文化遺址、古墓葬以及其他地下文化遺存。我市古文化遺址、古墓葬數量多、影響大，其中藤花落城址是中國首次發現的具有內外兩重城垣結構的史前城址；大伊山石棺墓是中國迄今發現的最早的石棺墓；海州古墓葬群發掘出土了數量眾多的漢、唐、宋、五代、明清等各時期多類型古墓葬。

3.明確了地下文物埋藏區制度。根據我市歷史沿革以及地下文物分布狀況，《辦法》將藤花落遺址區、尹灣漢墓遺址區、大伊山石棺墓遺址區、曲陽城遺址區、海州古墓葬群區、贛榆鹽倉城遺址區等，列為重點地下文物埋藏區，填補了我市無文物埋藏區的空白。

4.明確了考古前置的相關措施。長期以來，國家《文物保護法》規定的“建設前考古”，是各級文物部門的通行做法，但實際效果并不理想。因為發現地下文物埋藏具有極大地偶然性，進行基本建設工程時，如不提前進行文物考古調查、勘探，極易造成對地下文物埋藏的損毀。為此，《辦法》規定，在地下文物埋藏區內，或在地下文物埋藏區外，占地面積五萬平方米以上，以及法律、法規規定的其他情形的土地儲備開發項目，承擔土地儲備任務的單位應當依法報請文物行政部門組織考古調查、勘探，未完成考古調查、勘探前不得入庫。對開發園區和其他有條件的區域，在土地出讓前應當組織實施文物保護區域評估。

5.細化了考古調查、勘探、發掘等操作規程。結合新時代要求和我市實際，《辦法》多個條款從不同的角度對地下文物考古調查和勘探發掘工作提出了規范化的要求，體現了較強的實用性和可操作性。比如在過去的考古勘探工作中，經常出現因為土地權屬糾紛、道路硬化、建筑垃圾較多等原因，導致考古勘探工作中途被迫擱置，期限延長。為此，《本法》第十二條對申請考古調查、勘探的建設項目應當符合的條件提出了明確的要求。

6.明確了部門職責和社會參與原則。文物保護是一項系統工程，涉及面廣、保護難度大，需要各級地方人民政府履行保護主體責任，需要各有關部門密切配合、加強協作、各負其責，也需要社會各界力量的積極參與。《辦法》進一步明確了地方政府保護文物的主體責任，規定了文物主管部門和資源、住建、財政等其他有關部門在保護、監督、管理方面的具體責任，同時倡導、鼓勵社會力量參與地下文物保護工程、技術保護、文物監控監測、檢查巡查、安全保衛等工作。明確規定對在保護地下文物保護工作中做出突出貢獻的單位和個人給予獎勵和表彰的政策措施，并對地下文物保護工作中遭受損失的單位和個人，給予合理補償。

7.細化了文物保護的相關工作制度。根據上位法的原則性要求，進一步細化原址保護、異地保護、緊急情況處理、文物巡查、處罰措施等地下文物保護工作制度，推進地下文物保護工作的制度化、規范化建設。

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