各縣、區人民政府，市各委辦局，市各直屬單位：

為進一步加強我市政府性債務管理，切實規范政府舉債融資行為，促進經濟社會持續健康發展，根據《中華人民共和國預算法》、《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）、《財政部發展改革委司法部人民銀行銀監會證監會關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）、《財政部關于制止地方政府以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號）、《江蘇省人民政府關于加強政府性債務管理的實施意見》（蘇政發〔2016〕154號）等文件要求，結合我市實際，現提出以下實施意見。

一、總體要求

（一）目標要求

按照職責明確、界限清晰、運作規范、風險可控、良性發展的管理要求，加快建立責、權、利相匹配和借、用、還相統一的政府性債務管理機制，發揮政府性債務積極作用，防范和化解財政金融風險，更好推動全市經濟社會持續健康發展。

（二）基本原則

1.統一領導，分級負責。市政府統一領導全市政府性債務管理工作，各級人民政府負責統籌協調轄區內政府性債務管理工作。財政部門是政府性債務歸口管理部門，其他部門根據職責分工開展工作。

2.分清責任，疏堵結合。明確各級人民政府間債務界限，分清政府與企業間債務界限，落實誰借誰管、誰借誰還、風險自擔責任。加快建立規范的地方政府舉債融資機制，堅決制止違法違規舉債融資行為。

3.全面規范，分類管理。全面規范政府性債務舉借、使用和償還，嚴格限定舉債程序和資金用途。實施政府債務限額管理，將政府債務分類納入全口徑預算管理。

4.穩步推進，防范風險。牢牢守住不發生區域性和系統性風險的底線，穩步推進政府性債務管理改革，妥善處理存量政府性債務，積極推進融資平臺市場化轉型。

二、強化政府性債務管理責任

（一）明確政府性債務管理責任主體。全市政府性債務管理實行市級人民政府統一領導、各級人民政府分級負責。各級人民政府是本地區政府性債務管理的責任主體，政府主要負責人為本地區政府性債務管理第一責任人。連云港經濟技術開發區、國家東中西區域合作示范區（徐圩新區）、連云港高新技術產業園區、市云臺山風景名勝區政府性債務納入市本級統一核算管理。市級人民政府對縣區政府性債務實行不救助原則。

（二）健全政府性債務管理協調機制。各級人民政府要進一步發揮政府性債務管理領導小組及辦公室職能作用，統籌加強政府性債務管理重大問題決策、協調和監督。財政部門是政府性債務歸口管理職能部門，要根據本實施意見和國家有關規定，完善制度，細化辦法，充實力量，做好政府性債務具體管理工作。發改部門要加強政府投資計劃和項目審批管理，從嚴審批債務風險較高地區的新開工項目。金融主管部門要加強監管，監督金融機構不得直接或變相違法違規提供融資服務。審計部門要依法加強對地方政府性債務的審計監督，促進債務規范管理。法制部門負責對政府按照法律法規提供擔保的合同進行審查。其他部門要配合做好政府性債務管理工作。

三、規范政府舉債融資機制

（一）明確政府性債務舉借權限。全市政府債務由省政府統一舉借。市本級、縣區政府確需舉借債務由省政府代為舉借，通過轉貸方式安排給市本級、各縣區。鄉鎮人民政府不得舉借政府債務，確需舉借的應納入縣區級地方政府債券額度內統籌考慮，并落實償還責任。政府債務只能通過政府或財政部門舉借，其他國家機關單位和參照公務員制度管理事業單位不得舉借任何債務；其他事業單位舉借債務，必須在符合國家有關規定前提下，經同級財政部門審核、報同級政府審批。政府性債務不得通過企業舉借，企業債務也不得通過政府顯性或隱性擔保等方式舉借。

（二）創新公益性項目融資機制。推行政府和社會資本合作（PPP）模式，通過特許經營權、合理定價、財政補貼、使用者付費等事先公開的收益約定規則，鼓勵社會資本參與或承擔基礎設施、公共服務等公益性事業投資和運營，使投資者有長期穩定收益。投資者按照市場化原則出資，按約定規則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設和運營合作項目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業債、項目收益債券、資產證券化等市場化方式舉債并承擔償債責任。政府對投資者或特別目的公司按約定規則依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任，不承擔投資者或特別目的公司的償債責任。

（三）嚴控政府或有債務增長。鎖定政府或有債務存量，原則上只減不增。新發生的政府或有債務，要嚴格限定在依法擔保范圍內，并根據擔保合同依法承擔相關責任。要加強政府或有債務監控，采取有效措施，強化政府或有債務人責任，建立健全監管機制，加強對政府或有債務變動情況和潛在風險監控。

四、加強政府債務規模控制和預算管理

（一）實施政府債務限額管理。各縣政府債務限額由省財政廳單獨核定下達。市本級、各區政府債務限額由市財政部門在省政府批準限額內，根據各地債務風險指標、財力狀況等情況，按因素法測算，經市政府審定后報市人大常委會批準確定。市本級及各區政府債務初始限額（包括一般債務和專項債務限額）按省財政廳核定的清理甄別數核定，以后年度在上年政府債務限額上加上（減去）當年新增（削減）債務限額核定。全市政府債務年末余額不得突破省政府核定限額，市本級及各縣區政府債務年末余額不得突破省市核定限額。

（二）加強政府債務預算管理。根據債務項目收益情況及計劃償債來源，嚴格區分一般債務和專項債務。各級人民政府要將一般債務收支納入一般公共預算管理，將專項債務收支納入政府性基金預算管理。政府和社會資本合作項目財政支出按資金性質納入相應政府預算管理。此外，機關事業單位也要將政府性債務收支納入部門或單位預算管理；到期政府或有債務確需地方政府或其部門、單位依法償還的，償債資金要納入相應預算管理。

五、嚴格政府債務資金使用管理

（一）限定新增政府債務資金用途。通過發行地方政府債券舉借的政府債務資金只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務，優先保障在建公益性項目建設，優先用于重大基礎設施和重大民生項目建設，不得用于經常性支出和樓堂館所等明令禁止的支出。一般債券資金應用于沒有收益的公益性事業發展，專項債券資金應用于有一定收益的公益性事業發展。

（二）強化債務資金使用績效管理。通過發行地方政府債券舉借的政府債務，市財政部門要及時與各區人民政府簽訂轉貸協議，落實還款主體責任，并及時撥付債券資金。各級人民政府要按照本級人大常委會批準的調整預算，及時組織項目實施，強化政府債務資金使用監督檢查和績效評價，提高債券資金使用效益。對債券資金當年未使用或使用績效未達標的，相應扣減下年度地方政府債券額度。對列入預算安排的到期政府債務（包括地方政府債券）本息要按規定及時撥付償還。

（三）建立政府性債務賬簿核算制度。債務家底清晰是加強政府性債務管理的基礎。要按照財政管理制度，建立政府性債務賬簿核算制度，加強債務核算，準確反映每一項債務變化情況，做到賬實一致。將政府性債務區分為政府債務和政府或有債務，對政府負有償還責任的政府債務，要按照財政總預算會計制度要求組織核算；對政府負有擔保責任或可能承擔一定救助責任的政府或有債務，要參照現行會計核算方法，建立專門賬簿單獨進行核算。規范政府性債務憑證資料的檔案管理。

六、落實政府債務償債責任

（一）劃清政府與企業的償債責任。按照誰舉借債務、誰償還債務、誰承擔責任原則，明確政府與企業間債務界限，企業債務由企業償還，不得將企業債務推給政府償還，也不得將政府償還的債務推給企業償還。政府和社會資本合作項目，按約定規則依法承擔相關責任。各級人民政府必須按時償還對其舉借的到期政府債務。其中，一般債務要通過一般公共預算以相應的資金償還；專項債務要通過政府性基金預算以對應的政府性基金、專項收入或其他資金償還。

（二）加快存量政府債務置換。要充分利用置換政策，積極協商債權人，使能夠置換的存量政府債務全部置換成地方政府債券，降低債務成本，緩解償債壓力。要規范置換內容和程序，置換債券資金只能用于歸還被置換對應的政府債務本金，不得用于支付利息等其他方面。對已入庫置換債券資金，各地要加快置換債券資金撥付進度，發揮資金效益，防止債券資金在國庫中沉淀。

（三）依法妥善處置政府或有債務。對到期的政府或有債務，要指導和督促有關舉借債務的單位加強財務管理、拓寬償債渠道，統籌資金按時償還；舉借單位確實難以歸還的，本級政府要依法妥善處置，必要時要切實承擔起相關擔保或救助責任。對違法違規擔保的政府或有債務，應由政府、債務人與債權人共同協商，重新修訂合同，依法解除擔保關系。對依法代償的到期政府或有債務，可依法對原債務責任單位保留追索權利。對因預算管理方式變化或應由政府依法承擔償債責任等原因確屬政府債務的政府或有債務，在不突破政府債務限額前提下，經省財政廳審批后可調整劃入政府債務。對其他確實不屬政府或有債務的債務要予以剔除，并落實好相關債務人責任。

七、防范政府性債務風險

（一）建立政府性債務風險預警機制。科學設置風險預警指標，以債務率為主要指標總體評價債務風險，以償債率、代償率、逾期債務率等輔助指標分類評價風險環節，綜合評價各縣區債務風險水平。合理確定風險預警標準，對列為債務高風險地區進行紅色預警；對列為債務較高風險地區進行黃色預警，具體由市財政部門結合省財政廳要求每年進行測算和預警通報。列入紅色預警的地區要制定債務風險化解計劃，采取有效措施，3年內將風險降到警戒線以內；列入黃色預警的地區要嚴格控制債務規模的增長，降低債務風險；債務風險相對較低的地區也要合理控制債務增長速度。風險預警結果與新增政府債務限額分配掛鉤。

（二）建立政府性債務風險應急處置機制。各級人民政府要制定政府性債務風險應急處置預案。出現償債困難時要通過控制項目規模、壓縮財政支出、政府預算安排、處置存量資產、引入社會資本等方式，多渠道籌集資金償還債務，妥善化解債務風險。根據處置債務風險需要及時跟蹤研判輿情，統一發布信息，正確引導輿論。建立債務風險責任追究機制，及時上報應急處置情況。

（三）堅決制止各類違法違規行為。嚴肅財經紀律，建立對違法違規融資和違規使用政府性債務資金的懲罰機制。各級政府及所屬部門不得在預算之外違法違規舉借債務，不得以支持公益性事業發展名義舉借債務用于經常性支出和樓堂館所建設，不得挪用債務資金或改變資金用途；對企業注資、財政補貼等行為必須依法合規、規范透明，不得違法為任何單位和個人的債務以任何方式擔保；不得違規干預金融機構等正常經營活動，不得強制金融機構提供政府性融資。進一步規范土地出讓管理，堅決制止違法違規出讓土地及融資行為。

八、推動融資平臺公司市場化轉型

（一）推動融資平臺公司市場化轉型。理清融資平臺公司債務，合理劃分政府與融資平臺公司的償債責任。剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府性債務。推進融資平臺公司與政府脫鉤，按照現代企業制度要求和國家有關規定，進行市場化轉型改制。創新體制機制，加大改革力度，通過注入優質資產或資本金、規范財政補貼、完善治理機構、加強經營管理等多項措施，理順政府與融資平臺公司關系，推動融資平臺公司走向市場，實行自主經營、獨立核算、自負盈虧。

（二）防范融資平臺公司債務風險向政府轉移。融資平臺公司債務嚴格限定由自身運營收入償還。建立融資平臺公司償債保障、風險防控機制，舉債規模不得超過自身償債能力。對融資平臺公司在建公益性資本項目，在依法合規、規范管理前提下，采取政府和社會資本合作（PPP）、統籌財政資金、發行地方政府債券等保障在建項目續建和收尾工作。

九、完善配套保障制度

（一）完善政府性債務統計報告制度。要按照省財政廳有關政府性債務管理信息系統，結合管理需要完善統計指標和內容，分類統計和匯總債務存量，全面反映政府性債務現狀，做到賬表一致，并按規定要求逐級上報。要加強債務統計分析，及時研究解決發現問題，正確提供決策參考依據。要加快建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，全面反映政府資產負債情況。

（二）建立政府性債務監督公開制度。各級人民政府每年要將政府性債務余額變動情況、增減內容及主要項目建設情況向本級人大或其常委會報告，對重要事項作出說明，主動接受人大監督。按規定需報經同級人大或其常委會批準的債務事項必須報其批準，并按有關規定要求向社會公開，自覺接受社會監督。

（三）建立政府性債務考核問責機制。把政府性債務作為政績考核一項重要指標，并將債務審計列入黨政主要領導干部經濟責任審計，將債務管理列入財政工作考核。要強化對各級人民政府任期內債務舉借、使用和管理情況考核、審計和責任追究，糾正錯誤政績觀。對脫離實際過度舉債、違法違規舉債或擔保、違規使用債務資金、惡意逃廢債務等行為，追究相關責任人責任。

本實施意見下發后，原《連云港市人民政府辦公室關于印發連云港市政府性債務管理暫行辦法的通知》（連政辦發〔2014〕30號）和《連云港市人民政府辦公室印發關于加強政府性債務管理實施意見的通知》（連政辦發〔2014〕31號）同時廢止。

 

 

連云港市人民政府

   2017年7月24