《連云港市石梁河水庫管理辦法》政策解讀
石梁河水庫是沂沭泗流域東調洪水南下的樞紐工程，最大水域面積90.9平方公里，集水面積1.54萬平方公里，總庫容5.31億立方米，調洪庫容3.23億立方米，興利庫容2.34億立方米，是一座具有綜合功能的大Ⅱ型水庫。自1962年12月建成后，發揮了巨大的調洪、蓄水、灌溉、發電等綜合效益。防洪保護范圍近2000平方公里，灌溉面積約5.91萬公頃。
一、起草的背景與意義
為加強對石梁河水庫的管理，連云港市政府于2005年6月5日制定了《連云港市石梁河水庫管理暫行辦法》（連政發〔2005〕107號）（以下簡稱《暫行辦法》）。《暫行辦法》的施行，對水庫的防汛防旱、工程管理、庫區資源開發利用、水質保護等發揮了較大作用。但隨著社會經濟的快速發展以及上位法的修訂，《暫行辦法》已經不適應水庫管理的現實需求，需要重新修訂。在這種背景下，市政府委托我局組織起草了《連云港市石梁河水庫管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。
（一）修訂《辦法》是適應上位法變化的急切需要
現行《連云港市石梁河水庫管理暫行辦法》（連政發〔2005〕107號）（以下簡稱《暫行辦法》）于2005年6月8日施行，作為其制定依據的《水法》《防洪法》《礦產資源法》《漁業法》《江蘇省防洪條例》《江蘇省水庫管理條例》《江蘇省水利工程管理條例》《江蘇省水資源管理條例》等十余部法律法規都進行了重新修訂，新制定的《江蘇省河道管理條例》于2018年1月1日實施,《江蘇省水域保護辦法》于2020年8月1日實施。現有《暫行辦法》的內容已經不能適應當前庫區水利工程管護的需求。
（二）修訂《辦法》是進一步適用水庫管理的現實需求
市水利局從2009年開始進行庫區整治工作，尤其是2019年至今開展了全方位規范治理和生態修復等工作，探索出一套被實踐證明切實有效的管理方式，希望能夠通過此次規范性文件的修訂工作將其固定，建立常態化管理機制。一是制定科學管理和保護的依據。將庫區確權劃界的成果體現為具體的管理和保護范圍，在此基礎上制定《連云港市石梁河水庫管理與保護規劃》，市政府已經批復并著手實施。二是明確各相關單位和部門的職責。庫區管理涉及東海縣、贛榆區政府和水利、交通運輸、農業農村、自然資源和規劃、公安、生態環境、市場監管、應急管理、財政、稅務、旅游等多部門，通過制定規范性文件進一步明確職責，建立良性協作配合機制，形成齊抓共管的綜合管理格局。三是對庫區的取水、國有資源使用、養殖等也提出明確的管理要求。
二、起草的過程
2016年8月，我局委托河海大學法學院組織起草《辦法（草案）》。河海大學課題組多次進行實地調研座談，詳細了解水庫管理和保護過程中存在的突出問題矛盾以及各類訴求，在依據上位法并參考省內外其他城市立法經驗的基礎上，形成《辦法（草案）》初稿。2017-2018年，市政府法制辦在相關縣區、部門先后征求了四次意見。
市十四屆政府第32次常務會議要求庫區加強規范管理，針對環境保護、采砂管理等方面拿出具體方案，進一步修改完善管理辦法。2019年至今我局展開了庫區規范治理和生態修復等工作，成效顯著。隨后，我局繼續對《辦法（草案）》進行多次征求意見修改完善。2020年10月20日-11月20日在市政府網站公開征求社會各界意見；2020年11月24日我局書面征求相關縣區和部門共14家單位的意見和建議；2020年12月23日我局組織8家有修改意見的縣區和部門召開座談會進行討論研究，就相關爭議問題達成一致意見；今年2月市司法局征求相關縣區和部門意見并出具合法性審查意見；今年3月25日市政府辦書面征求相關縣區和部門意見；今年4月2日分管副秘書長組織召開座談會，再次就相關問題達成共識。我局多次組織召開集體討論會逐條研究，與課題組對反饋意見和建議逐項進行分析，采納吸收合理內容，最終形成《辦法（審議稿）》。4月19日經市十四屆政府第69次常務會議審議通過，以連政規發〔2021〕3號印發，于2021年6月1日起施行。
三、《辦法》相關條款的說明
《辦法》由四十條組成。
（一）明確了管理體制。《辦法》第四條至第八條，共用五個條款對管理體制進行了規定，明確市水行政主管部門、其他相關職能部門、相關縣區、鄉鎮及水庫管理機構的具體職責。將落實河長制寫入其中，建立健全聯動綜合治理長效機制和聯合執法機制，統籌協調相關縣區和部門對水庫的管理和保護工作。
（二）完善了管理范圍。《辦法》第十一條對水庫的具體管理范圍進行了明確的規定。隨著水庫管理范圍的實際變化以及上位法規定的變化，《辦法》對水庫的管理范圍作了相應修改，并在第十二條第十三條分別對水庫管理范圍內以及水庫主壩、副壩壩體的禁止性行為作出了明確列舉。
（三）對水庫養殖行為進行規范。針對水庫水域養殖和捕撈，《辦法》在第二十七條進行了規范。要求市水行政主管部門會同市農業農村主管部門，按照水庫管理與保護規劃、水域灘涂養殖規劃、水功能區劃、水質保護目標、水庫安全運行以及防洪等要求，明確用于水產養殖的水域。在庫區內從事水產養殖的，應當符合水庫開發利用和保護規劃等要求，同時也規定了漁船、船員的資質要求。
（四）加強了采砂管理。《辦法》第二十八條至三十二條具體規定了采砂管理，明確對水庫采砂實行總量控制、采砂規劃、禁采范圍、采砂許可等具體內容，有利于庫區砂石資源合理有序利用。
（五）關于法律責任問題。法律責任條款的內容主要涉及工作人員的職務違法行為、違反《辦法》中禁止的行為等法律責任。在法律責任條款的規定上，采取：針對一些違法行為，只是指明相關上位法的處罰條款，沒有一一列舉具體處罰幅度，避免對上位法處罰規定的直接照抄，又便于實際執法中的適用。
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