《連云港市住宅小區裝飾裝修管理條例》政策解讀

一、制定背景

隨著我市城鎮化進程加快以及居民生活水平的不斷提高，人民的消費觀念發生轉變，裝飾裝修成為普遍性現象，裝飾裝修行業突飛猛進發展，同時也產生了一些新問題，如非法拆除承重墻、亂搭亂建、穿墻打洞等擅自改變房屋結構的違法行為時有發生，裝飾裝修現場安全隱患較多，裝飾裝修材料參差不齊，相關部門重視不夠、職責不明確、機構不健全，使人們的身體健康甚至生命安全面臨很大威脅，亟待依法依規強化管理。

目前為止全國尚未出臺專門規范建筑裝飾裝修管理的法律或行政法規，有關建筑裝飾裝修管理的法律規范，僅在《中華人民共和國建筑法》《建設工程質量管理條例》《建設工程安全生產管理條例》中作了概括性規定，可操作性不強。原建設部2002年頒布實施的《住宅室內裝飾裝修管理辦法》已經難以適應裝飾裝修行業發展和管理的現實需要。2023年住房和城鄉建設部印發《關于進一步加強城市房屋室內裝飾裝修安全管理的通知》，明確房屋所有人、使用人（以下統稱裝修人）是房屋室內裝飾裝修安全管理的第一責任人，實施房屋室內裝飾裝修活動應當嚴格遵守有關法律法規規章規定，嚴格執行法定情形下必須委托具有相應資質等級設計單位、裝飾裝修企業的規定。2023年江蘇省住建廳也下發《關于進一步加強房屋裝修改造管理工作的通知》，提出進一步健全事前報告機制，加強事前事中監管，加強裝修改造巡查，強化部門協調聯動，突出宣傳培訓引導，進一步加強全省房屋裝修改造管理工作。這為裝飾裝修管理制度建設提供了指引。

為貫徹落實有關法律法規規定，規范裝飾裝修行為和市場秩序，保證裝飾裝修工程質量安全，維護當事人合法權益，提升民眾滿意度，打造宜居生活環境，根據我市人大常委會2023年度立法工作計劃，由市住建局牽頭，委托第三方起草了《連云港市住宅小區裝飾裝修管理條例（草案）》（以下簡稱《條例》），進一步促進我市建筑裝飾裝修行業綠色、健康、有序、可持續的發展，為裝飾裝修管理提供重要的制度保障。

二、制定依據

《條例》的制定主要依據《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國建筑法》《建設工程質量管理條例》《江蘇省物業管理條例》《江蘇省消防條例》等有關法律、法規以及2023年住房和城鄉建設部《進一步加強城市房屋室內裝飾裝修安全管理》、2023年省住房和城鄉建設廳《關于進一步加強房屋裝修改造管理工作的通知》等最新上級規范性文件，參照了《住宅室內裝飾裝修管理辦法》的規定，借鑒了南京、泰州、蘇州、無錫、西安、淮北、鄭州等地的立法經驗，結合本市實際而制定。

三、制定過程

（一）高度重視，精心組織

市政府高度重視《條例》制定工作，成立起草工作領導小組，多次召開會議研究部署起草工作，對立法的重點和難點提出明確要求。市住房和城鄉建設局作為牽頭部門，將《條例》制定工作作為本年度重點推進的工作任務，為確保立法質量，采取招投標方式委托江蘇海洋大學地方立法咨詢服務研究基地的團隊具體負責起草工作，并指派專門聯絡人全程跟蹤、及時交流、積極協助，確保《條例》起草的質量和進度安排。

（二）集思廣益，開門立法

“他山之石，可以攻玉”。為充分借鑒其他地方相關立法的有益經驗，確保立法質量，課題組廣泛收集并認真研讀中央、省級和設區的市不同層級的立法文件，南京、泰州、蘇州、無錫以及西安、淮北、荊門、銅陵、煙臺、鄭州、安徽等省內外立法文件；《條例（草案）》在市住建局網站向社會公開征求意見，同時征求了市發改委、市生態局、市公安局、市資規局、市城管局、市市場監督局、市工信局、市消防支隊、市審批辦、市司法局、市法院等相關部門單位意見；市人大常委會、市司法局、市住建局以及課題組成員組成立法團隊，赴南京、徐州、蘇州、無錫、西安、鄭州等地方開展立法調研和交流，深入了解地方立法的制度經驗和運行實踐；組織裝飾裝修企業、物業管理企業、街道辦事處、社區居委會、鄉鎮政府、村委會等代表召開立法聽證會，充分聽取代表意見，做好聽證筆錄，提高立法的科學性和可操作性。

（三）持續完善，精心打磨

課題組對實證調研報告、聽證筆錄、相關部門反饋意見多次進行研討，與牽頭部門溝通交流，逐條提出采納或不予采納的意見并說明不予采納的理由；市人大、司法、住建、城管等部門定期舉行立法研討會，對立法中的重難點問題進行專題研討；課題組持續補充收集相關文獻資料，認真研讀上位法相關規定，結合法理分析和實證經驗，持續修改立法草案并完善配套立法材料，確保立法質量。

四、主要內容

《條例》共三十三條，包括立法目的與依據，適用范圍，住宅小區、裝飾裝修、裝修人等概念界定，基本原則，職責分工，行業自律，宣傳教育，裝飾裝修合同簽訂，施工許可及房屋結構改造安全許可，裝飾裝修禁止性行為，事先告知并登記，裝飾裝修公示，物業管理單位禁止性行為，安全生產和環境保護，室外設施安裝，成品住宅裝飾裝修管理，信用監管，監督巡查，投訴舉報，違法行為責任，參照適用和施行時間等內容。

五、需要說明的主要問題

（一）關于適用范圍的規定

《條例》主要調整本市行政區域內住宅小區的裝飾裝修活動及監督管理。法律、法規對古建筑、紀念建筑物的裝飾裝修另有規定的，從其規定，但搶險救災及其他臨時性房屋建筑、農民自建低層住宅以及危險房屋、違法建筑的裝飾裝修活動，不適用本條例。

近些年，隨著居民生活水平的提高和住宅產業結構的變化，成品住房（俗稱“精裝修房”）被更多的購房者接受，特別是隨著國家大力推進裝配式建筑，裝配式成品住宅成為推動企業產業升級的有效手段，但相應的法律規定缺失。2021年市住建局曾起草《連云港市市區新建成品住宅開發銷售暫行管理辦法》，最終沒有出臺。《條例》第四條第二款規定“鼓勵住宅小區裝飾裝修采用安全實用、環保節能的新技術、新材料、新工藝，積極推廣應用裝配式內裝修技術。”第十九條明確規定將成品住宅裝飾裝修納入建筑工程統一管理，初步解決了本市成品住宅管理無法可依的問題。

（二）關于核心概念的界定

《條例》對“住宅小區”的界定參照了2018年住房和城鄉建設部《城市居住區規劃設計標準》關于“城市居住區”的規定，指城市和農村中住宅建筑相對集中布局的地區以及納入居住區實行集中統一管理的商鋪、辦公樓、公共用房和社區配套用房。

目前對“裝飾裝修”的含義理解很不一致，《條例》第三條第二款將“裝飾裝修”界定為“住宅小區裝修人以及裝飾裝修業務承攬人使用裝飾裝修材料對住宅小區內建筑物內外表面及空間進行修飾處理的活動。”此外，還對“裝修人”“裝飾裝修業務承攬人”作出界定。

（三）關于政府部門職責分工的規定

住宅小區裝飾裝修管理是一項系統工程，需要多部門協調聯動。《條例》第五條規定了各級人民政府以及住建、自然資源和規劃、生態環境、城管綜合執法、市場監督、公安、消防救援、應急管理等部門的裝飾裝修管理職責。《條例》第六條進一步明確了市住建部門與縣（區）住建部門在裝飾裝修監督管理中的職責分工。此外，《條例》第二十四條至二十八條在規定違法責任時明確具體執法部門，減少部門權責沖突，提高執法效率。

（四）新增房屋結構改造安全許可及責任規定

根據《建筑工程施工許可管理辦法》等現行法律法規規定，工程投資額在30萬元以下或者建筑面積在300平方米以下的建筑工程，可以不申請辦理施工許可證。目前多數住宅小區裝飾裝修工程都屬于限額以下的建筑工程，不需要辦理施工許可證，導致其脫離于行政監管，存在很大的安全隱患。有數據顯示，2012年以來，全國發生的49起房屋建筑倒塌事故中，有25起為既有建筑改擴建擅自拆改建筑主體結構或者加層、改變使用功能增加荷載等情況引發的事故，占比超過50%。為此，2023年6月9日，住建部發布《關于進一步加強城市房屋室內裝飾裝修安全管理的通知》，明確了裝修活動中涉及的各方和各相關部門的責任。

《條例》借鑒西安、蘇州等地方立法經驗，根據《行政許可法》第十二條、第十五條的規定，新設房屋結構改造安全許可制度，適用于房屋主體非承重結構變動的裝飾裝修工程。如果裝修人已辦理建筑工程施工許可證的裝飾裝修工程，不再辦理房屋結構改造安全許可證。許可證的管理辦法另行制定。《條例》第十條第三款規定了裝修人申請辦理房屋結構改造安全許可證需要提交的材料。第二十五條新設未經許可改造房屋主體結構的罰則，即由所在地住房和城鄉建設部門責令停止施工，限期改正，對裝修人處二萬元以上五萬元以下罰款。違反城鄉規劃法律法規規定的，由城管綜合執法部門根據本條規定予以處罰。

（五）新增裝飾裝修工程事先告知并辦理登記的規定

根據《江蘇省物業管理條例》及2023年住建部、省住建廳關于加強城市房屋裝修管理的規定，《條例》第十二條明確規定裝修人對住宅裝飾裝修的，應當事先告知物業管理單位。物業管理單位應當將住宅裝飾裝修的禁止行為和注意事項告知裝修人。此外，裝修人在裝飾裝修工程開工前，應當持有關資料向物業管理單位辦理登記手續，簽訂裝飾裝修管理服務協議和相應的書面承諾書。第十三條規定了裝修人辦理開工登記的材料要求以及未辦理登記手續的不利后果。第十四條規定了裝修人應當在住宅小區的顯著位置和裝飾裝修現場張貼裝飾裝修公示牌，公開裝修人及施工方負責人聯系電話、施工時間、監督單位、監督方式等信息，便于接受相鄰權利人的監督，也便于物業管理單位及相關部門監督檢查。最后，《條例》第二十四條新設了未辦理開工登記的法律責任，即由鄉鎮人民政府、街道辦事處責令改正；拒不改正的，對裝修人處五百元以上一千元以下罰款。

（六）明確列舉住宅小區裝飾裝修禁止性行為及相應違法責任

《條例》第十一條詳細列舉了實踐中多發且危害較大的裝飾裝修禁止性行為，其中，第（一）項屬于創設性規定，上位法規定“未經原設計單位或者具有相應資質等級的設計單位提出設計方案，不得變動建筑主體和承重結構，不得超過設計標準或者規范增加樓面荷載”，本條刪除了前置性條件，并將適用范圍擴大到房屋主體結構，不限于承重結構，避免在實際操作中設計單位隨意變更設計方案，為違法裝飾裝修行為“開道”；第（四）項關于“擅自穿層、下挖拓展使用空間或者改變住宅使用”的規定屬于創設性規定；第六項關于“擅自在外墻開設門窗”的規定屬于創設性規定；第七項關于“擅自拆除樓面保溫隔聲系統”的規定屬于創設性規定。此外，本條第二款賦予裝飾裝修人提醒、勸告裝修人不得從事裝飾裝修禁止性行為的義務，起到一定的預防作用。

第二十六條針對前述違法行為規定了相應的違法責任，其中有些罰則屬于創設性規定，如第一款關于裝飾裝修企業的罰款規定屬于創設性處罰，適用于從事住宅小區裝飾裝修活動的企業；第三款的規定屬于創設性處罰；第四款關于“穿層、下挖拓展使用空間或者改變住宅使用功能、原外觀設計的”罰款規定屬于創設性處罰；第五款至第八款的規定，均屬于創設性處罰。此外，第二十九條針對可能危及房屋安全的裝飾裝修違法行為，如果裝修人、裝飾裝修業務承攬人拒不停止或者拒不整改的，新設查封現場、扣押工具材料的行政強制措施。這些規定為堅決遏制室內裝飾裝修違法違規行為，加強城市房屋室內裝飾裝修安全管理，保障人民群眾生命財產安全提供了法律依據。

（七）充分調動基層執法力量和社會力量

住宅小區裝飾裝修管理與群眾利益密切相關，實踐中容易引發鄰里沖突，激化官民關系，為有效預防并及時遏制裝飾裝修違法行為，需要充分調動鄉鎮人民政府、街道辦事處等基層執法力量以及物業服務企業、村居（社區）委員會、社會公眾等社會力量積極參與，從而構建多方力量齊抓共管、多元主體協同共治的治理機制。

《條例》第五條第四款規定“鄉鎮人民政府、街道辦事處在住房和城鄉建設部門及相關管理部門的指導下，做好住宅小區裝飾裝修監督管理的相關工作”。第七條規定加強裝飾裝修行業協會自律管理。第十二條規定裝修人事先告知物業管理單位，并在開工前向物業管理單位辦理登記手續。第十三條規定物業管理單位對未辦理登記手續的裝修人，可以按照臨時管理規約或管理規約，限制施工機具、機械設備、材料等進入施工現場。第二十一條規定鄉鎮人民政府、街道辦事處以及物業管理單位的監督巡查職責。第二十二條規定鄉鎮人民政府、街道辦事處對投訴舉報事項先行處理的職責。第二十四條賦予鄉鎮人民政府、街道辦事處對未辦理開工登記違法行為的處罰權。第二十八條規定物業管理單位的違法責任。第三十條規定裝修人阻礙物業管理單位人員監督巡查的法律責任。

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