《連云港市文明行為促進(jìn)條例》政策解讀

一、制定《條例》的必要性

（一）加強(qiáng)文明行為促進(jìn)立法是培育和踐行社會主義核心價值觀的內(nèi)在要求。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告和關(guān)于精神文明建設(shè)的一系列重要論述中，深刻闡述了社會主義核心價值觀的豐富內(nèi)涵和實踐要求，強(qiáng)調(diào)要注意把一些基本道德規(guī)范轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，通過法律的強(qiáng)制力來強(qiáng)化道德作用、確保道德底線，推動全社會道德素質(zhì)提升。從我市的實踐情況看，推進(jìn)精神文明建設(shè)，除了開展宣傳引導(dǎo)、思想教育外，必須運用法治思維、法治手段來構(gòu)建城市文明促進(jìn)的制度體系，凝聚起全市上下創(chuàng)建全國文明城市、實現(xiàn)“高質(zhì)發(fā)展、后發(fā)先至”的強(qiáng)大力量。

（二）加強(qiáng)文明行為促進(jìn)立法是落實市委決策部署、助推文明城市創(chuàng)建的有力舉措。近年來，市委高度重視文明城市創(chuàng)建和文明行為促進(jìn)立法工作。2017年12月6日，市委批準(zhǔn)了《市人大常委會2018年立法計劃》，同意將《連云港市文明行為促進(jìn)條例》作為正式項目列入計劃。4月19日，市委召開全市深化創(chuàng)建全國文明城市推進(jìn)會，出臺《創(chuàng)建全國文明城市三年行動計劃》，對新一輪創(chuàng)建工作進(jìn)行動員部署，號召全市上下集中力量，奮力攻堅，確保實現(xiàn)2020年創(chuàng)成全國文明城市的目標(biāo)。加強(qiáng)文明行為促進(jìn)立法工作，及時貫徹落實市委的決策部署，可以更加充分地發(fā)揮法治的引領(lǐng)作用，推動文明城市創(chuàng)建和常態(tài)化管理朝著法治化的方向邁進(jìn)。

（三）加強(qiáng)文明行為促進(jìn)立法是提高市民文明素養(yǎng)、提升社會文明程度的有效途徑。近年來，我市通過持續(xù)推進(jìn)公民道德建設(shè)，成功創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市，市民文明素養(yǎng)與道德水平有了一定程度的提高。但是，在交通秩序、環(huán)境衛(wèi)生等領(lǐng)域仍然存在一些不文明現(xiàn)象。廣大市民對行人亂穿馬路、電動車逆向行駛、機(jī)動車不禮讓行人以及車窗拋物、犬類擾民、毀綠種菜等不文明現(xiàn)象反映強(qiáng)烈，亟需通過立法加以規(guī)范。

（四）加強(qiáng)文明行為促進(jìn)立法是推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化、完善地方性法規(guī)體系的客觀需要。我市獲得地方立法權(quán)之后，陸續(xù)制定了海洋牧場管理、濱海濕地保護(hù)、市容和環(huán)境衛(wèi)生管理等有關(guān)文明行為規(guī)范的地方性法規(guī)，在精神文明建設(shè)中發(fā)揮了積極作用。但隨著文明城市創(chuàng)建的深化，從提升全體市民文明素養(yǎng)的現(xiàn)實需求出發(fā)，迫切需要制定一部綜合性、系統(tǒng)化、內(nèi)容全面的地方性法規(guī)，對倡導(dǎo)的文明行為和禁止的不文明行為作出更加明確、更具操作性的規(guī)定。因此，制定本條例十分必要。

二、《條例》的起草過程

根據(jù)今年立法計劃的安排，市人大常委會法工委承擔(dān)本條例的起草任務(wù)。為保證高質(zhì)量完成市人大常委會自主起草的第一部實體性法規(guī)的制定工作，法工委會同市文明辦成立了立法調(diào)研組和草案起草組，并制定了詳細(xì)的調(diào)研方案和起草工作計劃，明確任務(wù)分工和時間節(jié)點，啟動各項前期工作。1月下旬，市人大常委會黨組成員、法制委主任委員王鵬帶領(lǐng)法工委和市文明辦的有關(guān)人員赴外地開展立法調(diào)研，考察學(xué)習(xí)成功創(chuàng)建全國文明城市的地區(qū)在文明促進(jìn)立法和創(chuàng)建工作中積累的經(jīng)驗。起草組隨后立即著手系統(tǒng)收集、研究各地已經(jīng)出臺的16部文明促進(jìn)法規(guī)文本的基礎(chǔ)上，深入分析我市文明城市創(chuàng)建中面臨的突出問題，按照“立足市情，倡導(dǎo)為主，問題導(dǎo)向，嚴(yán)管重罰”的總體思路，按時完成了條例草案建議稿的起草工作。

為準(zhǔn)確掌握廣大市民對社會上各種不文明行為的態(tài)度，進(jìn)一步推進(jìn)立法公開，把起草法規(guī)的過程轉(zhuǎn)化為市民統(tǒng)一思想、廣泛參與文明立法的進(jìn)程，法工委與市文明辦共同組織了我市第一次地方立法問卷調(diào)查活動，向全社會和各級人大代表廣泛征集文明行為促進(jìn)立法方面的意見和建議。根據(jù)調(diào)查機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計分析，全市共有24800多人通過手機(jī)在線參加了問卷調(diào)查，其中97.5%的調(diào)查對象支持加強(qiáng)文明行為促進(jìn)立法，懲戒不文明行為，提高市民文明素養(yǎng)；70%以上的調(diào)查對象認(rèn)為車窗拋物、隨地亂扔垃圾、插隊加塞和行人亂闖紅燈、亂穿馬路、翻越欄桿等是最不受歡迎的行為；50%以上的調(diào)查對象對就餐時鋪張浪費、過量燃放煙花爆竹、焚燒秸稈和垃圾、公共場所吸煙等不文明行為反應(yīng)強(qiáng)烈。另外，有500多位市民提出了文明促進(jìn)方面的立法建議。起草組已經(jīng)將其中具有可操作性的建議吸收到草案的有關(guān)條文中。

條例草案的建議稿完成后，市人大常委會及時召開座談會，聽取市政府法制辦、公安局、城管局、旅游局等部門分管負(fù)責(zé)人的意見。4月14日，調(diào)研組赴浙江湖州、寧波等地就禁止燃放煙花爆竹、養(yǎng)犬管理、基層組織職責(zé)界定等問題進(jìn)行深入調(diào)研，并邀請復(fù)旦大學(xué)、寧波大學(xué)的立法專家和寧波市人大、市文明辦參與文明條例立法工作的同志，就條例草案建議稿的框架結(jié)構(gòu)、行為體系、促進(jìn)措施可操作性及行政處罰合法性等問題進(jìn)行了咨詢論證。4月18日，法工委在灌南縣人大常委會召開座談會，圍繞鄉(xiāng)村文明建設(shè)問題聽取部分市縣鄉(xiāng)人大代表和基層群眾代表的意見。起草組根據(jù)各方面提出的修改建議和意見，對條例草案建議稿進(jìn)行了集中修改，對框架結(jié)構(gòu)和部分內(nèi)容作出調(diào)整，形成了提請本次市人大常委會會議審議的《條例》。

三、幾個主要問題的說明

《條例》共六章三十八條，分別為總則、文明行為基本規(guī)范、鼓勵與促進(jìn)、實施與監(jiān)督、法律責(zé)任以及附則。

（一）文明行為促進(jìn)工作機(jī)制。文明行為促進(jìn)工作是一項涉及面非常廣的系統(tǒng)工程，必須切實加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，動員全市各方面力量作出堅持不懈的努力，才能真正取得明顯的成效。為此，《條例》第三條明確規(guī)定，要構(gòu)建黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府組織實施、各方分工負(fù)責(zé)、全社會積極參與的工作機(jī)制，保障全市文明行為促進(jìn)工作持續(xù)、有效開展；第四條規(guī)定精神文明建設(shè)工作機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)《條例》的實施；第五條規(guī)定了市、縣（區(qū)）人民政府、各相關(guān)部門和單位的職責(zé)；第六條規(guī)定國家工作人員、教育工作者、公眾人物、企業(yè)管理人員等應(yīng)當(dāng)在文明行為促進(jìn)工作中發(fā)揮表率作用。

（二）文明行為基本規(guī)范。《條例》第二章從倡導(dǎo)和禁止兩個方面對文明行為作出了規(guī)定。在有關(guān)法律條文中，對文明出行、文明上網(wǎng)、文明就醫(yī)、文明旅游、誠信經(jīng)營、家庭和睦等方面的文明行為規(guī)范作出了規(guī)定。《條例》第十二條，對保護(hù)我市海洋、濕地、森林等生態(tài)系統(tǒng)和山海相擁的獨特自然風(fēng)貌作出了明確規(guī)定，并在第三十五條對破壞生態(tài)環(huán)境行為的法律責(zé)任作出了規(guī)定，具有鮮明的地方特色。

（三）鼓勵與促進(jìn)措施。《條例》第三章對國家鼓勵、社會認(rèn)可的文明行為作出明確倡導(dǎo)，從制度上明確應(yīng)當(dāng)對我市在創(chuàng)建文明城市和推進(jìn)公民道德建設(shè)過程中涌現(xiàn)出來的見義勇為、無償獻(xiàn)血、慈善活動、志愿者服務(wù)等道德模范、先進(jìn)典型給予表彰獎勵，并通過法律條文的設(shè)計，以立法的方式對他們的高尚情操和優(yōu)秀品德加以弘揚和推廣，進(jìn)一步發(fā)揮先進(jìn)典型的導(dǎo)向作用，為城市生活樹立新的文明標(biāo)尺，彰顯港城的道德高度。

（四）實施與監(jiān)督。《條例》第四章對文明行為的實施與監(jiān)督進(jìn)行了規(guī)定。其中，第二十一條至第二十四條，分別規(guī)定了勸阻與制止不文明行為、文明行為宣傳教育等內(nèi)容。第二十五條至第二十九條，對各部門在文明行為促進(jìn)中的職責(zé)分工作出明確規(guī)定，以解決實際工作中存在的職責(zé)不清或交叉重疊問題，保障法規(guī)的順利實施。

（五）法律責(zé)任。《條例》第二章中規(guī)定的很多不文明行為，如果相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)將其納入調(diào)整范圍，《條例》對其法律責(zé)任原則上不再作重復(fù)性規(guī)定。但是，對于市民反映集中、社會關(guān)注度高的不文明行為，仍然積極回應(yīng)社會關(guān)切，在條文當(dāng)中予以重申和強(qiáng)調(diào)。例如，燃放煙花爆竹問題，盡管國務(wù)院《煙花爆竹安全管理條例》和《江蘇省大氣污染防治條例》分別從安全管理和環(huán)境保護(hù)的角度作出了相關(guān)規(guī)定，《條例》仍然從保障市民休息權(quán)、倡導(dǎo)鄰里和睦的角度出發(fā)，對夜間燃放煙花爆竹擾民問題作出了限制性規(guī)定。此外，對于違法養(yǎng)犬、不禮讓行人、公共場所吸煙等不文明行為所需要承當(dāng)?shù)姆韶?zé)任也作出了明確規(guī)定，加大懲戒力度，增強(qiáng)警示教育作用。

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